Si riporta una ottimo commento, accademico, ad una recente sentenza del Consiglio di Stato, redatto da Maurizio Maria Lucca.

Da leggere con attenzione!

Elettrosmog. La legittima disciplina regolamentare sulle distanze delle antenne

Dettagli Categoria principale: Elettrosmog Categoria: Dottrina Pubblicato: 27 Agosto 2026 Visite: 217

La legittima disciplina regolamentare sulle distanze delle antenne

di Maurizio Maria LUCCA

La sez. VI, del Consiglio di Stato, con la sentenza 14 agosto 2026, n. 6527 (Presidente De Felice, Estensore Ravasio), conferma la possibilità per i Comuni di individuare distanze minime dai luoghi sensibili del territorio precluse all’istallazione di antenne (Stazioni Radio – Base per telefonia mobile), purché il gestore possa sempre dimostrare tecnicamente la necessità di posizionare la nuova struttura ad una distanza minore, al fine di garantire il pubblico servizio e la corretta copertura del bacino d’utenza interessato, salvaguardando il c.d. favor del legislatore europeo e nazionale agli investimenti digitali delle comunicazioni elettroniche¹.

Gli impianti di telecomunicazione in linea di principio possono essere localizzati in qualunque luogo che assicuri la qualità del segnale: pertanto, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, quello della impresa di telecomunicazione e quello riferito ad un vincolo insistente nel bene/sito, l’esigenza dell’impresa di telecomunicazioni potrà essere ritenuto in tesi non recessivo, rispetto al cit. vincolo, quando dimostri che solo un determinato bene/sito offra la possibilità di garantire l’adeguata copertura del segnale².

Le SRB

Le stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche costituiscono opere di urbanizzazione primaria, ai sensi dell’art. 43, comma 4, del d.lgs. n. 259/2003 e sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica, anche residenziale.

Il Comune può, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001, n. 36, Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici edelettromagnetici, adottare regolamenti per il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e per minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, con riferimento a siti sensibili specificamente individuati, ma non può introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione di SRB né interferire, anche indirettamente, sui limiti di esposizione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato³.

Fatto

Un gestore di telefonia chiedeva il rilascio dell’autorizzazione, ex art. 44, d.lgs. n. 259/2023, per l’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile sulla copertura di un edificio, vedendola rifiutata poiché collocati ad una distanza inferiore (cinquanta metri) rispetto a quella stabilita dal regolamento comunale per i luoghi ritenuti sensibili.

Seguiva ricorso al TAR, contestando la facoltà di introdurre norme regolamentari che prevedano una fascia di rispetto per le stazioni radio base (una violazione dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001), atteso che il legislatore non considera la distanza come misura precauzionale, anzi vengono agevolate le istallazioni, con una procedura semplificata.

La fonte interna, invero, consentiva la possibilità di “forzare” il divieto: «fatti salvi i casi in cui sia dimostrata tecnicamente la necessità di posizionare la nuova struttura ad una distanza minore».

In primo grado, il gestore risultava soccombente in quanto la norma regolamentare non impone un divieto assoluto ma mitigato; seguiva appello.

La fonte contestata

L’art. 8, Competenze delle regioni, delle province e dei comuni, comma 6, della legge n. 36/2001, come modificato dal D.L. n. 76/2020, stabilisce che i Comuni «per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio»: il legislatore ha riconosciuto ai Comuni il potere di perseguire la minimizzazione della esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, ovviamente purché siano osservate le ulteriori prescrizioni legislative tassative nella materia.

La disciplina interna

L’approdo comporta la piena legittimità del Comune di introdurre particolari cautele espressamente finalizzate alla minimizzazione dell’esposizione ai campi magnetici, purché la minimizzazione del rischio sia perseguita con modalità tali da non compromettere:

• l’interesse pubblico alla localizzazione degli impianti di telecomunicazione;
• la copertura del segnale su tutto il bacino interessato.

In questo senso, il giudice di seconde cure, evidenzia che le misure di precauzione non possono non essere considerate con favore, «essendo di intuitiva comprensione che per gli esseri umani è meglio non essere esposti a campi magnetici o essere esposti a campi magnetici meno intensi, piuttosto che essere esposti a campi magnetici più intensi, ancorché non così forti da superare i limiti massimi di esposizione», significando che l’interpretazione corretta è quella di esporre la popolazione alle minime esposizioni ai campi elettromagnetici, quando possibile; diversamente, sarebbe oggetto di censure di incostituzionalità per irragionevolezza.

Alla luce di tale quadro normativo, l’inserimento di una distanza minima dai luoghi sensibili non può considerarsi ex se illegittima in quanto invasiva delle competenze statali, visto che è sempre prevista una “deroga” motivata che non compromette il completamento della rete di telecomunicazioni e la copertura dei segnali⁴.

In termini più espliciti, la presenza – nella fonte regolamentare – di dimostrare tecnicamente l’utilità di una distanza minore afferma l’assenza di un divieto inderogabile (c.d. assoluto) di installazione di SRB, non costituendo ciò un limite alla localizzazione e non un criterio di localizzazione⁵.

La possibilità di superare i limiti regolamentari

La conclusione del giudice si allinea ai precedenti, riconoscendo che l’istallazione di impianti di telefonia mobile è in linea di massima consentita sull’intero territorio comunale, fatti salvi (motivatamente) siti sensibili specificamente individuati, e salve deroghe motivate, dovendo escludere una lettura della norma che consenta all’Amministrazione l’istallazione su limitatissime e ben individuate aree, restando inibita sulla quasi totalità del territorio comunale: i limiti alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile di carattere generale e riguardanti intere ed estese porzioni del territorio comunale sono illegittimi, ma tale principio trova applicazione solo in assenza di una plausibile ragione giustificativa⁶.

La previsione di una “deroga”, basata su riscontri peritali, rende legittima la norma limitativa delle distanze, non avendo l’Amministrazione locale introdotto limiti generalizzati o zonali alla localizzazione degli impianti, né trasformare i siti preferenziali in siti esclusivi, tali da comportare il rigetto automatico delle istanze localizzate altrove⁷.

Di converso, non è invece preclusa in assoluto la possibilità di introdurre dei “criteri localizzativi” di carattere preferenziale volti:

• ad individuare talune aree del territorio comunale da destinare in via prioritaria all’installazione degli impianti;
• a consentire comunque agli operatori di dimostrare la non adeguatezza delle aree in tal modo individuate;
• di fissare comunque un limite di collocazione in aree individuate, delimitate e particolarmente sensibili, quali i centri storici e i centri abitati in generale, in specie nei comuni di minori dimensioni.

Non si tratta, in tal caso, di un vero e proprio limite alla localizzazione (in quanto tale non superabile e, quindi, non consentito), bensì di un criterio di localizzazione, il quale consente un’adeguata modularità fra le diverse opzioni in campo e consente, altresì, all’operatore di dimostrare la preferibilità di una determinata scelta localizzativa rispetto a quella indicata come prioritaria dal Comune, affermando chiaramente che non sussiste certo un diritto incondizionato alla loro collocazione in qualunque area, né un dovere di assicurarne la collocazione negli specifici punti in cui la copertura e la qualità del servizio assicurate sono massime⁸.

Il comportamento anticoncorrenziale

Sotto il profilo del gravame, con l’introduzione – da parte del Comune – di barriere artificiali e illegittime al mercato dell’installazione delle reti, in danno agli obiettivi previsti dalle norme di riferimento (decreto del MISE 4 novembre 2016 e dal provvedimento della Commissione Europea ivi richiamato), per quanto suggestiva la censura (annota il Collegio), non è fondata sulla base delle seguenti motivazioni⁹:

• la tutela della concorrenza non possa risolversi nel concedere sempre e comunque, a un operatore economico, accesso ad un mercato, solo per la ragione che altri operatori economici siano già presenti su tale mercato, quando circostanze concrete e/o interessi contrapposti vi siano di ostacolo;
• l’eventuale diniego di un’Autorità preposta a tutela di un vincolo (paesaggistico o culturale) non può ritenersi illegittimo per questo solo fatto, ovvero solo in ragione delle conseguenze anticoncorrenziali che il provvedimento negativo è suscettibile in tesi di determinare;
• la disciplina comunitaria (Direttiva 2002/21/CE che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica, c.d. direttiva quadro ), non dispone a beneficio dell’installazione di reti di comunicazione elettronica o reti pubbliche di comunicazione un diritto incondizionato, per l’operatore economico titolare della relativa autorizzazione generale, ma postula il rilascio sulla base di «procedure trasparenti e pubbliche, applicate senza discriminazioni né ritardi; e – rispetti i principi di trasparenza e non discriminazione nel prevedere condizioni per l’esercizio di tali diritti», ben potendo essere soggetti a condizioni (introdotte dai singoli Stati) «a causa di esigenze connesse alla tutela dell’ambiente, alla salute pubblica, alla pubblica sicurezza o alla realizzazione di obiettivi di pianificazione urbana o rurale» (deferendo ad apposite Autorità nazionali di regolamentazione il controllo: l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, Agcm, per i profili di sua competenza “trasversale”).

Sintesi dei principi

L’appello viene respinto con condanna alle spese, potendo una norma regolamentare comunale introdurre limitazioni sulle distanze per l’istallazione di impianti di telefonia, giustificato da interessi sensibili (quali, la salute), non essendo la norma illegittima né anticoncorrenziale (sussiste la ragionevolezza), a condizioni (una salvaguardia) che il gestore degli impianti possa dimostrare che il segnale di ricezione esige una distanza inferiore, con la presentazione di relazioni tecniche che giustificano la sua collocazione.

Il potere del giudice amministrativo di disapplicare le norme di un regolamento comunale è ammesso solo ove sussista un contrasto diretto e palese con la normativa primaria, come nel caso di divieti generalizzati di installazione, mentre non sono disapplicabili le norme che introducono criteri di localizzazione “preferenziale” o “prioritaria” (ad es. privilegiando aree pubbliche), gravando sull’Amministrazione l’onere di verificare se l’operatore abbia dimostrato l’inidoneità dei siti preferenziali prima di autorizzare siti diversi, evenienza che assicura la legittimità della fonte regolamentare comunale¹⁰.

L’Amministrazione dovrà esercitare non la discrezionalità amministrativa sull’opportunità ma quella tecnica, con una rigorosa, approfondita e scientificamente verificabile attività istruttoria, capace di confutare le relazioni del gestore, atteso che la diffusione della rete delle comunicazioni digitali risulta una priorità a livello comunitario e nazionale, oltre di tutela della libertà di iniziativa economica, strumentale a garantire i servizi pubblici a rete.

1 Il legislatore nella sua libera discrezionalità di individuare limiti e aperture alle discipline giuridiche, manifesta un evidente favor per le infrastrutture a rete (quelle delle comunicazioni digitali), ritenute capaci di aumentare la connessione e i servizi, anche agevolando l’introduzione di piattaforme (app) per la loro erogazione, e connessa profilazione dei dati personali e tracciamento (motivato da ragioni di sicurezza nazionale, la c.d. cybersecurity ), LUCCA, Il favor delle infrastrutture di comunicazione elettronica, la dequotazione della discrezionalità amministrativa e l’ingresso della IA , giustizia-amministrativa.it, 2 luglio 2026.

2 In ogni caso, nella documentazione istruttoria l’operatore economico deve indicare la circostanza che in prossimità dell’istallazione degli impianti sono situati beni vincolati, ossia, le aree/siti direttamente interessati dall’intervento, dovendo fornire all’Amministrazione il corretto stato dei luoghi, la cui omissione comporta il difetto di istruttoria e inficia il titolo, gravando sul proponente un onere di rappresentazione veritiera e completa del contesto antropizzato, Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2026, n. 4729.

3 Cons. Stato, sez. VI, 19 giugno 2026, n. 4940; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 15 giugno 2026, n. 3158; Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2026, n. 2869.

4 Cfr. Corte Cost., sentenza n. 331 del 2003 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 12, lettera a), della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002, che aveva introdotto un divieto generale e un limite fisso e inderogabile di 75 metri di distanza per gli impianti di telecomunicazione e radiotelevisione dal perimetro di scuole, ospedali, asili e altri siti sensibili: il divieto assolutamente inderogabile a tutto il territorio della Regione Lombardia, finiva per compromettere localizzazioni alternative.

5 Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 gennaio 2021, n. 206.

6 TAR Puglia, Bari, sez. III, 18 giugno 2021, n.1049; TAR Lazio, Roma, sez. II quater , 12 giugno 2018, n. 6568; Cons. Stato, sez. VI, 23 gennaio 2018, n. 444; 1° agosto 2017, n. 3853; sez. III, 5 maggio 2017, n. 2073.

7 Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2026, n. 2869.

8 Cons. Stato, sez. VII, 25 gennaio 2023, n. 821.

9 Si richiama il precedente del Cons. Stato, sez. VI, 18 luglio 2025, n. 6334.

10 L’omessa analisi dei siti prioritari configura un deficit istruttorio che inficia la legittimità del titolo abilitativo, Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2026, n. 5612 e 23 giugno 2026, n. 4973.